监察法释义(三)
发布时间:2018-09-29    来源:渭南市林业局

第二十二条 被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:

(一)涉及案情重大、复杂的;

(二)可能逃跑、自杀的;

(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;

(四)可能有其他妨碍调查行为的。

对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。

本条是关于监察机关采取留置措施的对象、适用情形等的规定。

规定本条的主要目的是将留置这一重要的调查措施确立为监察机关在调查过程中可以运用的法定权限,解决长期困扰反腐败的法治难题。

习近平总书记在党的十九大报告中指出,制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施。用留置取代“两规”措施,实现“两规”的法治化,是法治建设的重大进步,是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现,是反腐败工作思路办法的创新发展。监察机关在职务违法犯罪案件调查过程中,既要严格依法收集证据,也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作,靠组织的关怀感化被调查人,让他们真心认错悔过。

本条分三款。第一款规定的是留置的要件。“留置”,是指监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪时,已经掌握被调查人部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并且具备法定情形,经依法审批后,将被调查人带至并留在特定场所,使其就案件所涉及的问题配合调查而采取的一项案件调查措施。留置主要包括三个要件:一是涉案要件。留置的涉案要件,是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪。留置适用的违法犯罪行为主要是贪污贿赂、失职渎职等行为,而且是严重的,其他的职务犯罪行为或者违法犯罪行为、轻微的一般不采取留置措施。二是证据要件。留置的证据要件,是监察机关已经掌握部分违法犯罪事实及证据,且仍有重要问题需要进一步调查。三是具备下列法定的情形之一:(1)涉及案情重大、复杂的;(2)可能逃跑、自杀的;(3)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(4)可能有其他妨碍调查行为的。留置的上述三个要件相互联系、缺一不可,必须严格掌握,只有同时具备这三个要件,才能对被调查人实施留置。

第二款规定的是其他留置对象。留置的一般对象是符合本条第一款留置要件的被调查人,而在实践中,对于有上述法定情形且涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,如果不将其留置,将严重影响监察机关对违法犯罪事实的进一步调查,有可能造成事实调查不清、证据收集不足,使腐败分子逃脱法律的惩治,影响调查工作的客观性、公正性,给党和国家的廉政建设和反腐败工作造成损害。因此,对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

第三款规定的是留置场所设置、管理和监督。留置是十分重要的调查措施,留置场所的设置、管理和监督要有一套严密、细致的制度来加以规范。监察法作为国家基本法律,不可能对监察工作涉及的所有问题一一作出细化规定。本款为日后国家制定留置场所设置、管理和监督的专门规定提供了法律依据,既有利于监察机关依法履行好留置措施,又有利于依法依规保障被留置人的合法权利。

需要注意的是,留置措施必须依法严格掌握,慎重使用。留置是监察机关调查严重职务违法和职务犯罪的重要手段,审批程序和使用期限都有严格的限制,这就倒逼监察机关把基础工作做扎实。

第二十九条 依法应当留置的被调查人如果在逃,监察机关可以决定在本行政区域内通缉,由公安机关发布通缉令,追捕归案。通缉范围超出本行政区域的,应当报请有权决定的上级监察机关决定。

本条是关于监察机关如何运用通缉措施追捕潜逃的被调查人的规定。

规定本条的主要目的是抓获在逃被调查人,使案件调查顺利进行。

本条规定主要包括三个方面内容:

一是监察机关决定通缉的对象需具备的三个条件。(1)被通缉的人必须是涉嫌职务违法犯罪的被调查人;(2)该被调查人依法应当留置;(3)该被调查人因逃避调查而下落不明。具体来说,既包括符合本法规定的留置条件应当依法留置,但下落不明的涉嫌职务违法犯罪的被调查人,也包括已经依法留置,但又逃跑的被调查人。

二是通缉的决定和执行机关。监察机关决定采取通缉措施后,交由公安机关发布通缉令进行追捕。通缉的范围超出所管辖的地区的,监察机关应当报请有决定权的上级监察机关决定,并交由相应的公安机关发布通缉令。

“通缉令”,是指公安机关依法发布的缉捕在逃犯罪嫌疑人的书面命令。通缉令一般应当写明被通缉人的姓名、性别、年龄、籍贯及衣着、语音、体貌等特征和所犯罪名等,并且附照片,加盖发布机关的公章。缉捕归案后,发布通缉令的机关应当通知撤销通缉令。

三是监察机关和公安机关应当加强协调配合。公安机关接到监察机关移送的通缉决定的,应当及时发布通缉令,各级公安机关接到通缉令后,应当迅速部署、组织力量,积极进行查缉工作。监察机关自行查获被通缉对象的,应当及时通知公安机关撤销通缉令。

第三十三条 监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。
  监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。
  以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。

本条是关于监察机关所收集的证据的法律效力,取证的要求和标准,以及非法证据排除规则的规定。

规范监察机关收集、固定、审查、运用证据的要求和标准,赋予监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中的法律效力,是监察机关实现“法法衔接”的重要方面。一方面,赋予监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中的法律效力,减少了工作环节,提高了反腐败工作效率。另一方面,证据标准合法性问题,对监察机关的调查工作提出了很高的要求。监察机关调查取得的证据,要经得起检察机关和审判机关的审查,经得起历史和人民的检验。如果证据不扎实、不合法,“煮错了饭,炒错了菜”,轻则被检察机关退回补充调查,影响惩治腐败的效率,重则会被司法机关作为非法证据予以排除,影响案件的定罪量刑。对于侵害当事人权益、造成严重问题的,还要予以国家赔偿。

本条第一款是关于监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中作为证据使用的规定。这是对监察机关证据作为刑事诉讼证据资格的规定。本款规定涉及的证据材料范围是物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据。“可以作为证据使用”,是指这些证据具有进入刑事诉讼的资格,不需要刑事侦查机关再次履行取证手续。需要指出的是,这些证据能否作为定案的根据,还需要根据刑事诉讼法的其他规定进行审查判断。如果经审查属于应当排除的或者不真实的,不能作为定案的根据。

本条第二款是关于与刑事审判关于证据的要求和标准相衔接的规定。刑事审判关于证据的要求和标准有严格、细致的规定,监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中作为证据使用,必须要与其相衔接、相一致。刑事审判关于证据的要求和标准,《中华人民共和国刑事诉讼法》总则第五章和最高人民法院2012年公布的《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四章,作了详细的规定,比如证据的种类、收集证据的程序、各类证据审查与认定的具体要求等。

本条第三款是关于监察机关排除非法证据义务的规定。以非法的方法收集证据,主要是指以刑讯逼供,或者以威胁、引诱、欺骗等非法方法来获取证据。“刑讯逼供”,是指使用肉刑或者变相肉刑,或者采用其他使当事人在肉体上或者精神上遭受剧烈疼痛或者痛苦的方法,迫使当事人违背意愿供述的行为,如殴打、电击、饿、冻、烤等虐待方法。采取“威胁、引诱、欺骗”等非法方法获取证据,主要包括通过采取暴力、恐吓等非法手段威胁当事人或者通过许诺某种好处诱使、欺骗当事人以获取证据。以刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗等方式取得的证据,是当事人在迫于压力或被欺骗情况下提供的,虚假的可能性非常大,不能凭此就作为案件处置的根据,否则极易造成错案。

需要注意的是,对不符合法定程序收集的证据,不能一概视为非法证据而予以排除,而是应当区别对待。对可能严重影响处置结果合法公正的,应当要求相关调查人员予以补正或者作出合理解释,如果作了补正或者合理解释,不影响证据使用的,该证据可以继续使用。不能补正或者不能作出合理解释的,对该证据应当予以排除。此外,经查证,不能排除存在以非法方法收集证据情形的,对有关证据应当排除。

第三十六条 监察机关应当严格按照程序开展工作,建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。
  监察机关应当加强对调查、处置工作全过程的监督管理,设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。

本条是关于监察机关加强监察工作监督管理的总体规定。

规定本条的主要目的是强化监察机关自我监督和制约,把监察机关的权力关进制度的笼子。习近平总书记多次强调,信任不能代替监督,监察委员会监督范围扩大了、权限丰富了,对监察委员会自身的要求必须严之又严、慎之又慎。监察机关作为依法开展国家监察的专责机关,其履行监察职能的过程也是行使公权力的过程。本条规定贯彻习近平总书记的要求,立足信任不能代替监督、监督是为了支撑信任,与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接,针对纪检监察工作中可能发生问题的关键点、风险点,将实践中行之有效的自我监督做法上升为法律规范,规定了严格的内部监督制约制度,有利于防止因权力过于集中而引发的有案不查、以案谋私等问题。

本条分两款。第一款规定监察机关要严格按照程序开展工作,各部门之间建立相互协调制约的工作机制。强化监察机关内控机制,有利于防止因权力过于集中而引发的私存线索、串通包庇、跑风漏气、以案谋私等问题。这是监察机关加强内部监督的必然要求,体现了打铁必须自身硬的精神。监察机关严格按照程序开展工作,是以法治思维和法治方式惩治腐败的必然要求。本法第五章专门规定了监察程序,是监察机关开展工作的基本遵循,如对问题线索处置、初步核实、立案调查、采取调查措施等都作了详细规定,此处不再赘述。

关于建立相互协调制约的工作机制,主要有以下几方面要求。一是问题线索处置、调查、审理各部门要各司其职,由监察机关领导班子成员分别分管。二是探索流程再造,由信访部门归口受理公职人员涉嫌违法犯罪的信访举报,统一接收下一级监察机关和派驻机构报送的信访举报,分类摘要后移送案件监督管理部门。三是案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对、全程监控,按程序移送承办部门并进行综合协调和监督管理。四是案件审理部门成立由2人以上组成的审理组,全面审理审查调查部门移送的案卷材料,在集体审议的基础上,提出审理意见,确保案件事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备;对主要事实不清、证据不足或者需要补充完善证据的,退回调查部门重新调查或补证。通过建立这样的工作机制,强化案件监督管理部门、审理部门的制约作用,改变以往监督调查部门既负责线索管理、又负责执纪审查的局面,形成部门之间制约制衡的体制机制。

本条第二款规定了设立专门工作部门履行管理协调职能,强化对调查、处置工作全过程的监督管理。实践中,在监察机关内部,一般由案件监督管理部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。案件监督管理部门和监督调查部门之间要建立相互支持、协调衔接的工作机制。案件监督管理部门要主动履职,对监督调查部门的线索处置、审查调查情况进行监督检查、跟踪研判,在安全保障、陪护力量协调等方面支持监督调查部门的工作。监督调查部门要将工作进展、线索处置进度以及相关审查调查数据等情况及时报送案件监督管理部门,便于汇总分析。

第四十三条 监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。

留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。

监察机关采取留置措施,可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。

本条是关于留置措施的审批权限、期限、执行和解除的规定。

贯彻落实党的十九大精神,用留置取代“两规”措施,并规定严格的程序,有利于解决长期困扰我们的法治难题,彰显全面依法治国的决心和自信。规定本条的主要目的是强化监察机关使用留置措施的程序制约,通过审批权限上提一级,严格限制留置期限,要求采取该措施不当时应当及时解除等,防止监察机关滥用留置措施。

本条分三款。第一款规定了留置的审批权限。各级监察机关采取留置措施,都应当经本机关领导人员集体研究决定,不能以个人意志代替集体决策、以少数人意见代替多数人意见。就批准权限而言,市级、县级监察机关决定采取留置措施,还应当报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施,还应当报国家监察委员会备案。

第二款规定了留置的期限和解除。一般情况下,留置期限不得超过三个月。这里的三个月是固定期限,不因案件情况的变化而变化;不能因发现“新罪”(监察机关之前未掌握的被调查人的职务违法犯罪)重新计算留置期限。特殊情况下,可以延长一次,延长的时间也不得超过三个月,因此留置期限最长不得超过六个月。省级以下(含省级)监察机关延长留置期限的,除了经本机关领导人员集体研究决定外,还应当报上一级监察机关批准。

第三款规定了公安机关协助执行留置措施。监察机关不配备类似检察院、法院“法警”那样的强制执行队伍,因此,在采取留置等措施过程中,需要公安机关的协助配合。一般来说,公安机关协助监察机关执行留置主要有两种情况:一是监察机关对被调查人采取留置措施,将其带至留置场所,可能需要公安机关配合执行,以防止相关单位或个人的阻挠。二是将被调查人留置在特定场所后,也可能需要公安机关派人进行看护,以保证被留置人员的安全,保障留置期间讯问等相关调查工作的顺利进行。

需要注意的是,关于留置期限问题,有的同志反映时间不够,希望延长。对此,我们不能简单地从办案需要考虑,而要从政治上认识。时间过长,会增加社会对留置措施的疑虑和担心,安全风险责任也加大。解决这个问题,还是要把留置前的工作做得更扎实,提高效率,突出重点。

第四十六条 监察机关经调查,对违法取得的财物,依法予以没收、追缴或者责令退赔;对涉嫌犯罪取得的财物,应当随案移送人民检察院。

本条是关于涉案财物如何处置的规定。

规定本条的目的是规范监察机关对涉案财物的处理工作。

本条主要包括两个方面内容:

一是没收、追缴或者责令退赔。对被调查人违法取得的财物,监察机关可以依法予以没收、追缴或者责令退赔,目的是防止职务违法的公职人员在经济上获得不正当利益,挽回职务违法行为给国家财产、集体财产和公民个人的合法财产造成的损失。“没收”,是指将违法取得的财物强制收归国有的行为,没收的财物一律上缴国库。“追缴”,是指将违法取得的财物予以追回的行为,追缴的财物退回原所有人或者原持有人;依法不应退回的,上缴国库。“责令退赔”,是指责令违法的公职人员将违法取得的财物予以归还,或者违法取得的财物已经被消耗、毁损的,用与之价值相当的财物予以赔偿的行为。责令退赔的财物直接退赔原所有人或者原持有人,无法退赔的,应当上缴国库。

二是随案移送。对被调查人涉嫌犯罪取得的财物,监察机关应当在移送检察机关依法提起公诉时随案移送,以保证检察机关顺利开展审查起诉工作。对随案移送检察机关的财物,监察机关要制作移送登记表。与检察机关办理交接手续时,双方应当逐笔核对财物情况以及相对应的犯罪事实,做到心中有数。

需要注意的是,在法院依法作出判决后,检察机关应将未认定的涉案财物退回监察机关,监察机关应当视情况作出相应处理,对违法取得的财物,可以依法予以没收、追缴或者责令退赔;对被调查人的合法财物,将原财物予以归还,原财物被消耗、毁损的,用与之价值相当的财物予以赔偿。