监察法释义(四)
发布时间:2018-10-12    来源:渭南市林业局

第十六条 各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。

上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项,必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。

监察机关之间对监察事项的管辖有争议的,由其共同的上级监察机关确定。

本条是关于监察机关管辖原则的规定。

规定本条的主要目的是明确各级监察机关办理监察事项的职权分工。

监察机关各司其职、各尽其责的前提是责任清晰。对监察机关的管辖范围作明确规定,既可以有效避免争执或推诿,又有利于有关单位和个人按照监察机关的管辖范围提供问题线索,充分发挥人民群众反腐败的积极性。同时,对提级管辖和管辖争议解决方式做出规定,可以增强监察工作的机动性、实效性,做到原则性与灵活性相结合。

本条分三款。第一款规定的是监察机关对监察事项的一般管辖原则。监察委员会实行的是级别管辖与地域管辖相结合的原则,各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。本条中“按照管理权限”指的是按照干部管理权限,比如,国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项,省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等。对于监察法第十五条第五项规定的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”,其所涉监察事项由其所在的县级监察委员会管辖,县级监察委员会向其所在街道、乡镇派出监察机构、监察专员的,派出的监察机构、监察专员可以直接管辖。

第二款规定的是提级管辖。提级管辖是对分级管辖制度的必要补充,便于处理一些难度较大的监察事项。上级监察机关首先要按照一般管辖的分工,管好自己管辖范围内的监察事项,如果按规定应由下级监察机关管辖的事项,上级监察机关也都去办理,管得过多,不仅管不过来,也不可能管好,不利于发挥下级监察机关工作的主动性和积极性,影响监察工作有序、正常开展。上级监察机关办理下级监察机关管辖范围内的监察事项,从实践来看主要限于以下几种情况:(1)上级监察机关认为在其所辖地区有重大影响的监察事项;(2)上级监察机关认为下级监察机关不便办理的重要复杂的监察事项,以及下级监察机关办理可能会影响公正处理的监察事项;(3)领导机关指定由上级监察机关直接办理的监察事项。

第三款规定了管辖争议的解决方式。“管辖争议”,是指对于同一监察事项,有两个或者两个以上监察机关都认为自己具有或者不具有管辖权而发生的争议。两个或者两个以上监察机关发生管辖争议之后,应报请它们的共同上级监察机关,由该上级监察机关确定由哪一个监察机关管辖。“共同的上级监察机关”,是指同发生管辖争议的两个或者两个以上监察机关均有领导与被领导关系的上级监察机关。这一规定的基础是隶属关系,比如,同一省的两个地市监察委员会的共同上级监察机关,是该省监察委员会;两个县级监察委员会,如分属同一省内的两个不同地市,其共同的上级监察机关还是该省监察委员会。

需要注意的是,监察机关在工作实践中,既不能越权办理不属于自己管辖的监察事项,也不能放弃职守把自己管辖的监察事项推出不管。如果不能依法确定某个监察事项是否属于自己的管辖范围,要及时请示上级监察机关予以明确。

第三十七条 监察机关对监察对象的问题线索,应当按照有关规定提出处置意见,履行审批手续,进行分类办理。线索处置情况应当定期汇总、通报,定期检查、抽查。

本条是关于问题线索处置程序和要求的规定。

处置反映公职人员涉嫌职务违法犯罪的问题线索,是监察机关开展工作的基础和前提。规定问题线索处置的具体程序和要求,有利于加强对问题线索处置各个环节的监督和制约,实现对问题线索的有效管控。

本条规定主要包括五个方面内容:

一是承办部门收到案件监督管理部门移交的问题线索,应当根据所掌握的情况认真分析研判,提出处置意见。处置意见应当在收到问题线索之日起30日内提出,并制定处置方案,履行审批手续,不得拖延和积压。

二是处置的方式。主要有谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四种。暂存待查是指线索反映的问题虽具有一定的可查性,但由于时机、现有条件、涉案人一时难以找到等种种原因,暂不具备核查的条件而存放备查。予以了结是指线索反映的问题失实或没有可能开展核查工作而采取的线索处置方式。包括虽有职务违法事实但情节轻微不需追究法律责任,已建议有关单位作出恰当处理的,以及被反映人已去世的等情况。

三是处置问题线索注意事项。在处置具体问题线索时,要提高政治站位,把握“树木”与“森林”的关系,不能只分析具体的线索和案件,只见“树木”、不见“森林”。应当既研究分析被反映公职人员个人情况,还要结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况,在综合分析的基础上,对个体问题线索提出实事求是的处置意见。

四是监察机关应当根据工作需要,定期召开专题会议,听取问题线索综合情况汇报,进行分析研判,对重要检举事项和反映问题集中的领域深入研究,提出处置要求。

五是承办部门应当定期汇总线索处置情况,及时向案件监督管理部门通报,并定期对本部门的问题线索处置情况进行自查。案件监督管理部门要定期汇总、核对、检查、抽查问题线索及处置情况,向本机关相关负责人报告。各部门还应当做好线索处置归档工作,归档材料应当齐全完整,载明领导批示和处置过程。

第五十三条 各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。
  各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。
  县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。

本条是关于人大监督的规定。

如何监督监察委员会,是社会广泛关注的问题。以习近平同志为核心的党中央对此也高度关注,习近平总书记在多次讲话中提出明确要求,反复强调信任不能代替监督,监督无禁区,任何权力都要受到监督,指出纪检监察队伍权力很大,责任很重,是监督别人的,更要受到严格的监督;监督是为了支撑信任;改革后监察委员会权力更大了,必须以更高的标准、更严的纪律要求自己,努力建设忠诚干净担当的监察队伍,防止出现“灯下黑”。

在监察机关与党的纪律检查机关合署办公体制下,第一位的是党委的领导和监督。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党的领导本身就包含教育管理和监督。纪委监委在党委领导下开展工作,党委加强对纪委监委的管理和监督是题中之义。党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐形势,听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等环节审核把关,随时听取重要事项汇报,能够实现党对监察工作的有效监督,确保监察工作沿着正确方向前进。

规定本条的主要目的是明确各级人大及其常委会对监察委员会进行监督的具体形式,强化人大监督的实效性,提高监察委员会和监察人员主动接受人大监督的意识。

本条分为三款。第一款规定了各级监察委员会应当接受本级人大及其常委会的监督。我国的政体是人民代表大会制度,既不是“三权分立”,也不是“五权宪法”,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分;人大与行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都是党领导下的国家机关,虽然职责分工不同,但工作的出发点和目标是一致的,都是为了维护国家和人民的根本利益,这是我国政治制度的特点和优势。人大与行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的关系,既有监督,又有支持;既要依法监督,又不代替行使行政、监察、审判、检察职能。监察委员会由人大产生,理应对其负责,受其监督。

第二款规定了人大常委会听取和审议监察委员会的专项工作报告、组织执法检查两种监督方式。

一是听取和审议专项工作报告。各级人大常委会可以选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,同时,监察委员会也可以向本级人大常委会主动报告专项工作。专项工作由监察委员会负责人报告。人大常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级监察委员会研究处理。监察委员会应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向本级人大常委会提出书面报告。本级人大常委会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;监察委员会应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向本级人大常委会报告。

二是组织执法检查。各级人大常委会根据工作需要,可以选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对涉及监察工作的有关法律、法规实施情况组织执法检查。执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,提请人大常委会审议。执法检查报告包括下列内容:(1)对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;(2)对有关法律、法规提出修改完善的建议。人大常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级监察委员会研究处理。监察委员会应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向本级人大常委会提出报告。

第三款规定了人大代表或者人大常委会组成人员提出询问、质询两种监督方式:一是询问,是指各级人大常委会会议审议议案和有关报告时,本级监察委员会应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。二是质询,是指一定数量的县级以上人大常委会组成人员联名,可以向本级人大常委会书面提出对本级监察委员会的质询案,由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的监察委员会答复。质询案应当写明质询的问题和内容。委员长会议或者主任会议可以决定由受质询的监察委员会在本级人大常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询的监察委员会书面答复。质询案以口头答复的,由受质询的监察委员会负责人到会答复;质询案以书面答复的,由受质询的监察委员会负责人签署。

此外,十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案,规定人民代表大会对本级监委主任有罢免权。

宪法及监察法的上述规定,既考虑了监察委员会工作的特殊性,也考虑了监督的实效性,能够实现人大对监察委员会的有效监督。各级监察委员会应当自觉维护宪法权威,严格依法行使职权,对人大及其常委会负责并接受监督,作专项工作报告,接受人大组织的执法检查,接受询问和质询。

第五十八条 办理监察事项的监察人员有下列情形之一的,应当自行回避,监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避:

(一)是监察对象或者检举人的近亲属的;

(二)担任过本案的证人的;

(三)本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的;

(四)有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。

本条是关于回避制度的规定。

规定本条的主要目的是确保监察工作客观、公正、合法,树立监察机关公正执法的良好形象。

本条规定主要包括两个方面内容:

一是回避的类型。监察人员实行回避的类型有两种:(1)自行回避,即监察人员知道自己具有应当回避情形的,主动向所在机关提出回避的申请。(2)“监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避”,主要是指监察人员明知自己应当回避而不自行回避或者不知道、不认为自己具有应当回避的情形,因而没有自行回避的,监察对象、检举人及其他有关人员有权要求他们回避。对于监察人员应当回避而拒不回避的,监察机关要对其进行提醒教育,情节严重的,要依照法律法规处理。

二是回避的情形。本条共规定了四种应当回避的情形:(1)是监察对象或者检举人的近亲属的。这种情形是指监察人员是监察对象或者检举人的夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。(2)担任过本案的证人的。担任过本案的证人的人,既不能同时,也不能参与以后的调查处置环节,以避免出现不公正办案的情况。(3)本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的。是指监察人员或者他的夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹虽不是本案相关人,但本案的处理涉及他们的重大利益,或者存在可能影响案件公正处理的其他关系。(4)有可能影响监察事项公正处理的其他情形。这种情形主要包括以下几种:是监察对象、检举人及其他有关人员的朋友、亲戚;与监察对象有过恩怨;与监察对象有借贷关系等等。上述情形只有在可能影响公正处理案件的情况下适用回避。比如监察人员是监察对象的近亲属,应当无条件回避,但如果监察人员与监察对象是一种远亲的关系,则要看其是否可能影响公正处理案件才能决定回避与否。

需要注意的是,适用回避制度的监察人员主要是指调查人员,但线索处置、日常监督、审理等各部门人员如果存在可能影响相关工作等情形的,也应当予以回避。监察人员回避后,不得参加有关调查、讨论、决定,也不得以任何形式施加影响。

第三十五条 监察机关对于报案或者举报,应当接受并按照有关规定处理。对于不属于本机关管辖的,应当移送主管机关处理。

本条是关于监察机关处理报案、举报的规定。

人民群众的报案和举报是监察机关发现和查处职务违法犯罪行为的重要线索来源和渠道,明确监察机关接受报案或者举报的义务,有利于保护人民群众参与反腐败斗争的积极性。

本条规定主要包括两个方面内容:

一是监察机关接受报案或者举报的义务。根据本条规定,监察机关对人民群众的报案或者举报应当接受。按照监察机关内部职责分工,由信访部门负责统一接受群众的来信来访和报案、举报材料,逐件登记并分类摘要后,再按照程序报批后按照规定办理。“报案”,是指有关单位和个人(包括案件当事人)向监察机关报告其知道的公职人员涉嫌职务违法犯罪事实或者线索的行为;“举报”,是指当事人以外的其他知情人向监察机关检举、揭发公职人员涉嫌的职务违法犯罪事实或者线索的行为。

二是关于报案或者举报的移送。主要有两层意思。对属于监察事项,但不属于该监察机关管辖,应当移送有管辖权的监察机关处理;对不属于监察事项,应当由别的主管机关管辖,应当移送相应机关处理。

此外,监察机关应当建立严格的保密制度,严禁泄露举报事项、处理情况以及与举报人相关的信息,这样有利于保护报案人、举报人及近亲属的安全,也有利于保护人民群众与职务违法犯罪作斗争的积极性。

需要说明的是,虽然本法对监察机关管辖监察事项的原则有明确规定,但为了方便人民群众报案、举报,本条对单位和个人报案或者举报的监察机关未做限制,即发现公职人员涉嫌职务违法犯罪事实或者线索的单位和个人,可以向任何层级的监察机关报案或者举报。至于具体归哪一个监察机关管辖,由该监察机关收到报案、举报后,再根据法律规定确定。

第四十一条 调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施,均应当依照规定出示证件,出具书面通知,由二人以上进行,形成笔录、报告等书面材料,并由相关人员签名、盖章。

调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作,应当对全过程进行录音录像,留存备查。

本条是关于监察机关采取调查措施的程序性规定。

习近平总书记强调,在赋予监察委员会必要权限的同时,也要加强监督制约、防止权力滥用。要规范监察委员会的工作审批和内控程序,通过全程记录、录音录像等严格的程序设计和细致的监督举措,把规矩严起来。规定本条的主要目的是对监察机关采取调查措施的程序提出明确要求,规范取证工作,防止权力滥用,保护被调查人合法权益。

本条分为两款。第一款规定了采取调查措施的程序要求,主要有四点:

一是依照规定出示证件。出示证件的目的是证明调查人员的真实身份,以便相关单位和人员积极有效的配合。如询问证人时应当出示工作证件,即出示能够证实调查人员身份的有效工作证。

二是出具书面通知。监察机关决定采取调查措施时,应当制作书面通知,交由调查人员向相关单位或个人在现场出示,以证明调查人员的行为经过监察机关合法授权。如进行搜查必须向被搜查单位或个人出示搜查证明文件,否则相关单位或个人有权不予配合。

三是由二人以上进行。规定采取调查措施,应当由两名以上调查人员进行,主要考虑是:(1)实际工作的需要,有利于客观、真实获取和固定证据。(2)有利于互相配合、互相监督,防止个人徇私舞弊或发生刑讯逼供、诱供等非法调查行为。(3)有利于防止一些被调查人诬告调查人员有人身侮辱、刑讯逼供等行为。

四是形成笔录、报告等书面材料,并由相关人员签名、盖章。笔录、报告等书面材料是证据的重要载体,有利于保证证据的客观和真实。要求由相关人员签名、盖章,是对笔录、报告等书面材料的核对与认可,以防止歪曲被调查人、证人的真实意图,或者出现强加于人的主观臆断甚至捏造事实等情况。

第二款规定了重要取证工作应当全程录音录像。调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作,应当全程录音录像,目的是留存备查,这既是对重要取证工作的规范,也是对调查人员的保护。录音录像应当符合全程的要求,如果不能保证全程录音录像,录制设备的开启和关闭时间完全由调查人员自由掌握,录音录像就不能发挥证明取证工作合法性的作用。

需要注意的是,监察机关对调查过程的录音录像不随案移送检察机关。检察机关认为需要调取与指控犯罪有关并且需要对证据合法性进行审查的录音录像,可以同监察机关沟通协商后予以调取。所有因案件需要接触录音录像的人员,应当对录音录像的内容严格保密。