专家谈|褚卫东:国家公园顶层设计要依法立园 科学建园
发布时间:2020-05-19    来源: 陕西省林业局

阅读提示:褚卫东指出,自国家公园试点工作开展以来,划定区域生态保护显著加强,保障政策日渐明朗,公众参与群体壮大,生态理念渐入人心,系列规范加紧制定,公园设立呼之欲出。他提出当前最急需的顶层设计权威成果是制定一部《国家公园法》,要依法立园,在重视生态系统区域完整性的同时,更要重视生态过程的完整性,科学建园。

褚卫东,教授级高级工程师,国家林业和草原局(国家公园管理局)国家公园管理办公室副主任。长期从事国家公园、野生动植物保护、自然保护地等管理和研究工作,主持多项国家公园规划、评估、督查、政策法规制定等工作。

国家公园试点工作的开展情况

生态保护显著加强。国家公园划定区域被确定为国土空间规划的禁止利用区,与保护目标不一致的基础设施建设、矿权开发大量退出,生态环境综合执法受到高度重视,破坏环境资源的违法犯罪案件及时告破,保护手段步入现代化。体制机制实现突破。目前形成三种管理模式,一是中央直管,二是央省共管,三是省区代管。

保障政策日渐明朗。国家公园是中央事权,与之相对应的中央投入为主的共识基本达成。国家公园已经成为国家投入优先保障事项。中央直管的国家公园在中央预算有了单独户头。

公众参与群体壮大。园区群众、科研单位、社会团体、自愿者、国际组织、非政府组织纷纷加入。“一户一岗”政策深受群众欢迎,三江源1.7万个家庭受益,每年增收21600元。

生态理念渐入人心。保护自然、尊重自然、和谐相处,“绿水青山就是金山银山”的生态文化正在内化于心、外化于行。

系列规范加紧制定。空间布局、总体规划、设立标准、管理办法等即将颁布。

公园设立呼之欲出。2019年进行了试点评估,今年下半年将开展验收,在此基础上按程序设立。未纳入试点的国家公园设立也将提上日程。

国家公园顶层设计的认识理解

顶层设计的依据,一是目标导向。战略目标是推进生态文明,建设美丽中国,工作目标是建立国家公园体制;二是问题导向。资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化,全民所有制自然资源产权所有者职责不到位,“九龙治水”、生态系统“碎片化”“孤岛化”。

建立国家公园体制既是目标,也是破解问题的对策。建立国家公园体制试点的顶层设计是个非常复杂的系统,但逻辑关系并不复杂,就是要解决办啥事、谁来办、咋办好的问题。具体要求落到“事、权、责、利、管、办”的主体上。简言之,就是“事在自然、权在国家、利在百姓、管在部门、责在干部、办在地方”。

保护自然是国家公园的神圣使命。我们做的事就是保护生态系统的完整性和原真性,最大限度地保护自然景观,并世代传承,绝不能让自然界的物种、基因、生态系统人为地变差、变少,甚至消亡。体现我们工作价值,检验我们工作成败的标准就是自然不自然。

建设国家公园是国家行为。《建立国家公园体制总体方案》开宗明义就强调由国家主导设立并管理,国家公园是中央事权,国家统一行使全民所有制自然资源资产所有者职责。未来的国家公园设立应是命名制而非申报制,但充分听取地方政府和群众的意见也是必要的前提。

事业和使命必须由人来担当。“政治路线确定之后,干部是决定因素”,国家公园也是一样。事业兴衰,干部要作为,领导要担责,“关键少数”尤为重要。

造福百姓是国家公园的建设宗旨。国家公园既赋予世间万物平等的生存权,也赋予全体公民对自然资源资产天然平等的享用权。建设国家公园是以人民为中心的发展理念的最生动、最具体的体现,也是最具普惠意义的民生福祉。建设国家公园巩固生态红线的同时,必须守住老百姓生活水平逐步提高的底线。

国家公园成败的关键在管理,管得好才能把好事办好。国家设立的主管部门就是国家公园管理局,管理的首要任务就是管规则,要在方针政策、法律法规、规划设计、标准规程、考核评价上发挥主导作用。

国家公园蓝图落在地上,必须依靠地方。地方政府要在生态保护、项目建设、社会管理方面履行主体责任。

当前最急需的顶层设计权威成果是制定一部《国家公园法》,把党的主张以法律的形式确定下来,要坚持党的领导和依法治国有机统一的本质要求。

建设国家公园要重点处理好四个关系

一是保护和利用的关系。国家公园强调保护,但不是把保护和利用分割对立起来,保护第一不是唯一,科学保护和合理利用从来没有分开讲。我们党的宗旨是为人民服务,社会主义生产的目的是不断满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要。国家公园不排斥用,但要解决好怎么用、用什么、用到啥度数上,实践证明越用越多、越用越好是可以实现的,这也是“绿水青山就是金山银山”的活灵魂。

二是权利和责任的关系。用权不担责,是肆意忘为的催化剂、破坏公平正义的根源。实际工作中争功、逐利、推责、诿过时有发生,原因也是权利和责任的关系没有摆正。目前正在制定的国家公园法就是要为权责关系立规矩,有权必有责,滥权必问责,必须将权利置于制约和监督之下,只有这样才算得上良法,良法方能促善行。

三是中央和地方的关系。中央和地方是上级和下级的关系,是领导和被领导的关系。但具体上还需明晰,实际上也是个具体权责平衡问题,重点是防范上级权利运作不规范的问题,越级指挥、包打天下都要不得,程序正义、阳光运行才是正道。地方也要防范“既当运动员又当裁判员”的现象。

四是园内和园外的关系。国家公园是生态保护管理体制和运营机制的创新,是史无前例的改革,但不变的是园区的行政版图和绝大多数园区群众的属地身份,国家公园管理机构不可能成为政府,国家公园园区属地政府对社会管理等职能不言而喻,对园内园外关联度高的事项(森林防火、有害生物防治、区域流域环境问题、区域基础设施建设),必须以其优势积极应对。国家公园管理机构也要将生态保护受益的外溢效应优先赋予属地(特许经营、出口特色小镇、政府劳务购买、可再生资源的适度利用)。

另外,在顶层设计上还要从目标和实际出发处理好集体所有制土地占比和生态系统完整性问题。以功能论创新权属论,集体土地征收、赎买、租赁等通过立法予以保障,要依法立园。在重视生态系统区域完整性的同时,更要重视生态过程的完整性,科学建园。